di Maurizio Piazza, Esperto ICT ANCI Lombardia
 

In attesa dell’approvazione definitiva delle modifiche al Codice dell’Amministrazione Digitale (di seguito Codice) previste dallo “Schema di decreto legislativo recante disposizioni integrative e correttive al decreto legislativo 26 agosto 2016, n. 179, recante modifiche e integrazioni al Codice dell'amministrazione digitale (A.G. n. 452)” in esame alle commissioni di Camera e Senato, testo che ha già ricevuto i pareri della Conferenza Unificata (5 ottobre 2017) e del Consiglio di Stato (10 ottobre 2017), approfondiamo il tema dei servizi della pubblica amministrazione. Un tema che sarà centrale proprio nella nuova stesura del Codice in attuazione dei principi della “Carta della cittadinanza digitale” definita dall'articolo 1 della legge 7 agosto 2015, n. 124, recante deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche.
 

L’occasione ci viene offerta dalla recente Circolare AgID  n. 3 del 7 luglio 2017, che ha per oggetto “Raccomandazioni e precisazioni sull’accessibilità digitale dei servizi pubblici erogati a sportello dalla Pubblica Amministrazione, in sintonia con i requisiti dei servizi online e dei servizi interni”. Una circolare che, per la verità, non ha avuto particolare attenzione fra i commentatori della digitalizzazione, forse perché tratta di accessibilità, un tema non sempre adeguatamente considerato per la sua valenza, a mio modo di vedere, altamente “sistemica”, oltre che di indirizzo, nella progettazione e nell’organizzazione dei servizi pubblici.
 

Un’ottica di progettazione universale dei servizi
 

Parlare di accessibilità dei servizi erogati a sportello o, come meglio precisa la circolare AgID, di “accessibilità, fruibilità ed efficacia a favore di tutti i soggetti senza discriminazione alcuna”, va ben oltre il tema rimozione delle barriere, architettoniche o tecnologiche che siano. Affrontare oggi la questione richiede innanzitutto una riflessione sul modello progettuale dei servizi stessi che veda al centro “le nuove tecnologie digitali, inquadrate in un’ottica di progettazione universale”. Tecnologie digitali che, come esplicitato nella premessa, “contribuiscono in vario modo alla razionalizzazione e all’usabilità dei servizi, aumentandone la sinergia e l’interoperabilità” e per entrare subito nel merito “con particolare attenzione agli aspetti inerenti all’identificazione della persona nel rispetto della vigente normativa, nonché alla possibilità che la persona possa esprimere autonomamente la propria volontà”.
 

Erogare servizi non è (solo) una questione di front-office
 

La Circolare AgID prende in esame e articola tre tipologie di servizi:
 

- servizi a sportello erogati da dipendenti attraverso l’utilizzo di tecnologie ICT, nei casi in cui gli utenti vi accedano fisicamente;

- servizi online erogati agli utenti attraverso tecnologie ICT;

- servizi interni di supporto ai servizi suddetti”.

Sintetizzandoli in uno schema, si evidenziano immediatamente il ruolo svolto da ciascuna tipologia di servizio e le relazioni che si possono o si devono attivare.
 

Diventa subito evidente come pur trovandoci di fronte a differenti modalità operative (e interattive) il sistema è unico, o meglio, richiede un’unitarietà dell’insieme basata sulla correlazione e l’integrazione fra le sue componenti perché sia effettivamente efficace (ed efficiente). E lo diventerà ancor di più evidente nel prosieguo se il tema dell’accessibilità verrà percepito come un risultato intrinseco del modello (digitale) di erogazione dei servizi e non una finalità separata per categorie di soggetti o casi “speciali”.

Come già sottolineato in un precedente articolo sui “servizi in rete della PA” parlando di e-government e open-government, si può affermare che il baricentro di un’amministrazione digitale “matura” si colloca nel back-office, per usare una classificazione ampiamente accettata. Un modello più logico che fisico che oggi tende sempre più ad una visione unitaria ed integrata senza perimetri d’azione così nettamente delineati e, tantomeno, separati.

Oltre alla qualità e completezza funzionale e alla capacità di interoperare e cooperare delle applicazioni e dei sistemi, elementi sostanziali dell’amministrazione digitale sono la disponibilità, l’accessibilità e l’operabilità dei dati, dei documenti e dei processi informatici che supportano l’attività amministrativa e la conseguente erogazione dei servizi di front-office, siano essi “a sportello ed assistiti” (compreso l’accesso telefonico o via email) oppure “digitali e telematici” (i servizi online utilizzabili in proprio o attraverso una mediazione assistita), come nello schema sopra descritto.
E per completare il quadro bisogna ricordare che nei confronti della pubblica amministrazione, per le necessità amministrative, per l’esercizio dei diritti, per fruire dei servizi ed accedervi pienamente, i cittadini e le imprese dispongono “di diritto” (anche se non sempre “di fatto”) di strumenti per esercitare la cittadinanza digitale. Strumenti e sistemi che possiamo riassumere in:
 

- strumenti per la formazione e la sottoscrizione di documenti informatici (firma elettronica e digitale) con piena validità legale;
- strumenti per l’identità digitale (tramite il Sistema Pubblico di Identità Digitale SPID, oltre che tramite CNS e CIE) per l’identificazione e l’autenticazione in rete del soggetto titolare;
- un domicilio digitale (basato su PEC o sul corrispondente servizio elettronico di recapito certificato definito dal Regolamento europeo eIDAS) per interagire telematicamente e ricevere comunicazioni e notifiche dalla PA;
- strumenti e servizi per pagare elettronicamente i dovuti alla pubblica amministrazione (abilitati tramite il circuito PagoPA e il Nodo dei pagamenti gestito da AgID);
- per professionisti e imprese, la fatturazione elettronica verso la pubblica amministrazione (tramite Sistema di Interscambio SDI).
 

Una sintesi dei contenuti della circolare AgID
 

Per una volta il compito di scrive non solo è facilitato dalla qualità e dalla chiarezza di esposizione del documento originale, ma addirittura ne rende superflua la sua “spiegazione” o “interpretazione”. Pertanto vi riporto alcuni passaggi scelti del testo originale (con qualche piccola modifica per adattarne la leggibilità e i riferimenti citati) che affrontano e focalizzano le questioni essenziali, rimandando al testo completo della circolare per chi vorrà valutarne più ampiamente l’applicazione e approfondirne aspetti specifici di attuazione.
Invito a leggere quanto segue in un’ottica generale. Un modello di riferimento organizzativo dei servizi per “tutti gli utilizzatori”, cittadini e imprese nel loro insieme e nei casi di applicazione maggiormente diversificati e più ampi possibili.
 

            Servizi a sportello
 

I servizi a sportello forniti dalle Pubbliche Amministrazioni devono rispettare la normativa vigente e ci si attende che siano accessibili alle persone con disabilità motorie e senso percettive anche da un punto di vista architettonico, argomento che comunque esula dalla presente circolare.  Qualora i servizi a sportello non fossero accessibili, occorrerà predisporre quelli che, secondo l’articolo 2 della Convenzione ONU sui diritti delle persone con disabilità (ratificata con legge 3 marzo 2009, n. 18), sono “accomodamenti ragionevoli”, ovvero “le modifiche e gli adattamenti necessari e appropriati che non impongano un carico sproporzionato o eccessivo, ove ve ne sia necessità in casi particolari, per assicurare alle persone con disabilità il godimento e l’esercizio, su base di eguaglianza con gli altri, di tutti i diritti umani e libertà fondamentali”.
Tali accomodamenti, in funzione della preventiva analisi delle reali esigenze dei soggetti fruitori potranno essere di natura tecnica (esempio postazioni adattate), organizzativa o di mediazione, effettuata con l’ausilio di personale adeguatamente formato.
Un accomodamento rilevante riguarda la possibilità di dotare gli sportelli tradizionali con strumentazione informatica adeguata, se non di predisporre, ove possibile e ritenuto necessario, sportelli sostitutivi informatizzati “virtuali” dedicati o adatti all’uso personale di strumenti dell’utente.
In particolare si fa riferimento agli aspetti citati in premessa, circa:

- l’identificazione della persona nel rispetto della vigente normativa, anche in presenza di impedimenti comunicativi;

- la possibilità che la persona possa esprimere autonomamente la propria volontà, anche in presenza di un impedimento a sottoscrivere.

A tal proposito si rammenta anche la disposizione contenuta nell’articolo 4, comma 1 del Testo unico n. 445 del 28 dicembre 2000, ai sensi del quale: “la dichiarazione di chi non sa o non può firmare è raccolta dal pubblico ufficiale previo accertamento dell’identità del dichiarante. Il pubblico ufficiale attesta che la dichiarazione è stata a lui resa dall'interessato in presenza di un impedimento a sottoscrivere”.
 

            Servizi online
 

I servizi online sono erogati all’utente che interagisce direttamente con il sistema, anche in modalità multi-canale, attraverso tecnologie ICT, ad esempio con un sito web o un’App. 
I servizi online, com’è noto, devono essere progettati e realizzati nel rispetto dei requisiti tecnici di accessibilità elencati nel citato D.M. 8 luglio 2005 e s.m.i., allegato A, oltre che nel rispetto degli altri allegati B, C e D, descritti nella citata Circolare AgID 2/2015.
Il tema dell’accessibilità del web è trattato anche dalle “Linee guida di Design per i servizi della PA” elaborate dall’AgID. Si ricorda quindi alle PA di salvaguardare l’accessibilità, nelle forme e nei limiti consentiti dalle conoscenze tecnologiche e dalle norme vigenti, sia dei siti web che dei portali di servizi, prestando attenzione ai contenuti digitali richiamati (documenti e dati) nelle varie applicazioni esistenti o da sviluppare.
In particolare si evidenzia che le PA devono rendere disponibili per via telematica in formato accessibile moduli, formulari e documenti, compresi gli atti e i provvedimenti amministrativi oggetto di pubblicità legale. In merito si rammenta l’esigenza di evitare pubblicazione di documenti-immagine, vale a dire scansioni digitali di documenti cartacei, come richiesto dal CAD e dal citato allegato A del D.M. 8 luglio 2005, e come indicato nella “Guida pratica per la creazione di un documento accessibile”, pubblicata sul sito AgID nella sezione Accessibilità.
Tra i servizi digitali rientra quello del Sistema Pubblico per la gestione dell’Identità Digitale di cittadini e imprese (SPID), istituito, ai sensi dell’articolo 64, comma 2-bis del CAD, dall’Agenzia per l'Italia digitale “per favorire la diffusione di servizi in rete e agevolare l'accesso agli stessi da parte di cittadini e imprese, anche in mobilità”.
 

            Servizi interni
 

I servizi interni svolgono funzioni di supporto ai servizi a sportello e ai servizi online, tra cui quelle che possono riguardare lo sviluppo e manutenzione dei servizi online dell’amministrazione, numeri verdi telefonici, anche in questo caso prestando sempre attenzione all’osservanza dei requisiti di accessibilità e fruibilità.
In merito alla tematica del web, la tendenza in atto riguarda non solo l’impegno dei servizi interni a supportare il miglioramento dei servizi esistenti, ma anche lo sviluppo di nuovi servizi online innovativi. Con riguardo ai nuovi sviluppi si sta infatti assistendo all’affermazione del principio “digital first” nella gestione del procedimento amministrativo, che implica la conversione di servizi tradizionali, forniti allo sportello, in servizi online, come previsto dall’articolo 3, comma 1 quater del CAD. 
Un diverso tipo di attività tecnica, non riguardante l’accessibilità del web, riguarda la gestione dei documenti da pubblicare, o pubblicati, cioè l’accessibilità dei documenti.
Si ricorda in merito quanto previsto per i documenti pdf non accessibili, già trattato per i servizi online e nell’Allegato secondo della circolare AgID n. 2/2015, pag. 47, ove si afferma: “Si fa presente che alcuni dei prodotti indicati sono utilizzabili non solo dagli utenti finali, ma anche dagli Enti. Ad esempio, nel caso di pubblicazione di documenti, gli Enti possono operare opportune trasformazioni di testi non accessibili per pubblicarli in formato accessibile”.
Si fa presente che anche i documenti amministrativi informatici, ai sensi di quanto previsto dall’art. 23, comma 5-bis del CAD, devono essere fruibili indipendentemente dalla condizione di disabilità, applicando cioè i criteri di accessibilità definiti di cui al DM 8 luglio 2005 e s.m.i.. 
Per i documenti disponibili solo in formato e contenuto non accessibile è previsto, in ottemperanza ai requisiti tecnici vigenti descritti in precedenza (ad esempio l’impossibilità per documenti storici, mappe grafiche, ecc.), che si fornisca almeno un sommario riepilogativo e una descrizione degli scopi dei documenti stessi, in forma adatta ad essere fruita con le tecnologie assistive, e che venga consentito comunque l’accesso ad informazioni equivalenti a quelle contenute nei documenti non accessibili.
Inoltre, nel predisporre nuovi documenti, occorre tenere presente che il formato ed i contenuti degli stessi devono essere resi disponibili nella loro completezza, anche in modalità adatta alla fruizione mediante le tecnologie assistive [tecnologie per rendere accessibili e usabili i prodotti informatici stessi (hardware o software) anche a persone diversamente abili, ndr ] ed essere conformi ai requisiti tecnici di accessibilità. 
Rientra quindi tra i compiti dei servizi interni anche la predisposizione di documenti digitali in modalità accessibile attraverso l’utilizzo di regole per la formazione dei documenti mediante editor di testi, così come indicato in precedenza sui servizi online. In quest’ottica la dematerializzazione e digitalizzazione dei documenti cartacei è un contributo da effettuarsi a favore dell’accessibilità, e del conseguente trattamento automatico dei contenuti, che potrà anche migliorare la qualità dei dati e delle informazioni trattate dai servizi online.
 

In conclusione
 

Per dare una prospettiva ancor più ampia a quanto trattato in questo articolo, richiamiamo due fra le linee portanti del nuovo intervento legislativo sul Codice dell’Amministrazione Digitale:
 

- rafforzare la natura di “carta di cittadinanza digitale” della prima parte del Codice, concentrando in essa le disposizioni che attribuiscono a cittadini e imprese il diritto a una identità e a un domicilio digitale, quello alla fruizione di servizi pubblici online in maniera semplice e mobile-oriented, quello a partecipare effettivamente al procedimento amministrativo per via elettronica e quello a effettuare pagamenti online;
 

- rafforzare l’applicabilità dei diritti di cittadinanza digitale e accrescere il livello di qualità dei servizi pubblici e fiduciari in digitale.
 

La sfida della cittadinanza digitale non è solo una fase evolutiva dell’amministrazione digitale, ma è da intendersi (anche) come la spinta mancante, il traino esterno per accelerare e portare a compimento il percorso di trasformazione in atto ormai da molto tempo. Una forza di “trasformazione digitale” che in questi anni non è stata sufficiente nella pubblica amministrazione, nonostante gli sforzi profusi e i molti esempi virtuosi.