SEZIONE: TECNOLOGIA E INNOVAZIONE
L'Esperto

I servizi in rete della PA

26 Aprile 2017
 

 

di Maurizio Piazza, esperto ReteComuni, ANCI Lombardia
 

Il Codice dell’Amministrazione Digitale all’art 63 “Organizzazione e finalità dei servizi in rete”, con riferimento ai soggetti di cui all'articolo 2 comma 2 (pubbliche amministrazioni e società a capitale pubblico), recita:

Le pubbliche amministrazioni “… individuano le modalità di erogazione dei servizi in rete in base a criteri di valutazione di efficacia, economicità e utilità e nel rispetto dei principi di eguaglianza e non discriminazione, tenendo comunque presenti le dimensioni dell'utenza, la frequenza dell'uso e l'eventuale destinazione all'utilizzazione da parte di categorie in situazioni di disagio” (comma 1).

Pertanto, “… progettano e realizzano i servizi in rete mirando alla migliore soddisfazione delle esigenze degli utenti, in particolare garantendo la completezza del procedimento, la certificazione dell'esito e l'accertamento del grado di soddisfazione dell'utente. A tal fine, sono tenuti ad adottare strumenti idonei alla rilevazione immediata, continua e sicura del giudizio degli utenti …” (comma2).

E ancora, “Le pubbliche amministrazioni collaborano per integrare i procedimenti di rispettiva competenza al fine di agevolare gli adempimenti di cittadini ed imprese e rendere più efficienti i procedimenti che interessano più amministrazioni, attraverso idonei sistemi di cooperazione” (comma 3).

Quanto espresso in quest’articolo del Codice sintetizzata in principi essenziali un orizzonte ben più complesso e articolato, frutto anche di percorsi storici ed evolutivi che vedono oggi un momento attuativo denominato “verso Italia Login”.  La definizione strategica di questo orizzonte richiede alcune riflessioni per meglio orientarsi.
 

Servizi in rete e amministrazione digitale
 

Quando si parla di “servizi in rete” si intende l’accesso attraverso reti telematiche (internet in primis) a documenti, informazioni, dati e servizi resi disponibili tramite portali web e applicazioni informatiche delle pubbliche amministrazioni e delle società a capitale pubblico (art. 2, comma 2 del Codice) oltre che, nella maggior parte dei casi, anche dai gestori di servizi pubblici.

Nell’evolversi del percorso dell’Amministrazione digitale, dai suoi inizi negli anni ’90 al consolidamento con il Testo unico sulla documentazione amministrativa (DPR 445/2000), prima, e con l’adozione del Codice dell’Amministrazione Digitale (D.lgs 82/2005 e s.m.i.), poi, il ruolo e il significato dei “servizi online” per cittadini e imprese si è modificato, potremmo dire sostanzialmente: da “accessorio” agli esordi a “primario” nella visione attuale.

Questo cambio è dettato da molti fattori, soprattutto dovuti all’evoluzione della società globale, che fanno da traino a un processo di trasformazione inevitabile. Una condizione che necessita di essere compresa e governata per coglierne le opportunità ed evitare che ci travolga. La forza di questo cambiamento richiede una profonda revisione nel modello organizzativo del sistema informativo della pubblica amministrazione che ha nel “digitale” ha il suo riferimento amministrativo, oltre che operativo.

A premessa di quanto trattato di seguito e delle necessità di adeguamento organizzativo e tecnologico del sistema informativo pubblico, per quanto possibile vanno evitate “operazioni di facciata” che mascherano il reale adeguamento e che, per usare un eufemismo, non hanno le gambe lunghe. Detto questo, con molto pragmatismo bisogna riconoscere che in moltissime realtà locali l’adeguamento sarà progressivo e andrà attentamente pianificato in termini di risorse, ma anche di impatto, per evitare aggravi invece degli auspicati benefici.
 

e-Government
Il primo modello adottato nella pubblica amministrazione è quello dell’e-Government che con la determinazione del Consiglio Europeo di Lisbona nel 2000, prevedeva l’erogazione di “servizi online” su più livelli (inizialmente 4) di interattività:

1.dalla semplice disponibilità delle informazioni,

2.alla possibilità di scaricare i moduli richiesti per un determinato procedimento,

3.all’avvio del procedimento stesso con la presentazione telematica dell’istanza, segnalazione, comunicazione,

4.fino al completamento in rete dell’intero iter procedurale, compresi eventuali pagamenti dovuti,

5.cui si è aggiunta la possibilità di esprimere e rilevare la customer satisfaction.

Modelli operativi e contenuti ripresi, ampliati e affinati con l’evoluzione delle strategie per il sistema informativo pubblico. Per semplificare, si può dire che l’e-Government è fondamentalmente orientato al front-office, con un forte accento iniziale alla multicanalità dell’accesso alle informazioni ed ai servizi. Per la sua attuabilità il sistema richiedeva (e richiede) una sottostante architettura di back-office per l’interoperabilità e la cooperazione che si sostanziava inizialmente nella costituzione di in una rete fra pubbliche amministrazioni. Oggi, con l’evoluzione del Sistema Pubblico di Connettività, vede nelle regole e negli standard di comunicazione ed interazione fra sistemi il suo cardine organizzativo.
 

Open-Government
Diverso è l’approccio nell’open-Government, una strategia basata sull’idea di un sistema amministrativo e di governo costruito e sviluppato su principi di trasparenza, partecipazione e collaborazione. Quindi una pubblica amministrazione aperta verso cittadini e imprese, ma ancor prima aperta al suo interno, capace di collaborare e interoperare fra differenti livelli amministrativi e di governo e fra tutti i soggetti che concorrono all’azione amministrativa, decisionale e di controllo.

Nel 3° Piano di azione 2016-2018 dell’Open-Government in Italia, disponile sul sito open.gov.it, vengono elencati i suoi principi ispiratori: trasparenza, cittadinanza digitale, partecipazione dei cittadini e accountability (responsabilità, da parte degli amministratori che impiegano risorse finanziarie pubbliche, di rendicontarne l'uso sia sul piano della regolarità dei conti sia su quello dell'efficacia della gestione).

Sotto il profilo organizzativo e operativo, le azioni e gli strumenti da perseguire per l’attuazione dell’open-Government sono:
 

- la gestione informatizzata dei procedimenti amministrativi e di governo;

- la pubblicazione di atti, dati e documenti per la trasparenza e la legalità;

- la disponibilità di servizi informatici e telematici per:

-- la presentazione di istanze, segnalazioni e comunicazioni e la partecipazione al procedimento amministrativo;

-- l’accesso agli atti, ai dati e ai documenti della pubblica amministrazione;

-- la certificazione di stati, fatti e qualità;

-- i pagamenti elettronici e informatici (pagoPA) verso la PA;

- l’accesso identificato ai servizi telematici che lo richiedono tramite il Sistema pubblico di Identità Digitale – SPID, e gli altri strumenti per l’autenticazione informatica definiti dalla norma (CIE/CNS);

- la pubblicazione di dati pubblici in formato aperto (open-data) per la consultazione ed il libero riutilizzo.
 

Tali azioni e strumenti rientrano a pieno titolo nelle strategie dell’Agenda Digitale Italiana.

Per fare un confronto con la strategia definita per l’e-Government, il baricentro dell’open-Government è spostato all’interno della PA, ridefinendo il modello organizzativo, il sistema informativo a supporto dell’azione amministrativa e di governo, le modalità di gestione e di interazione dei servizi.

Un’amministrazione è realmente “open” se i suoi contenuti amministrativi sono disponibili (ove possibile nativamente) in un formato elettronico, informatico o digitale che li renda gestibili, accessibili, pubblicabile, comunicabili, condivisibili, interscambiabili, rielaborabili, ecc. con le tecnologie ICT.

In verità è lo stesso principio alla base dell’amministrazione digitale che, per semplice che sia, si può così riassumere: solo la disponibilità di dati, informazioni e documenti in formato “digitale” consente un livello amministrativo conseguente.
 

Open-data
Un’applicazione di quanto detto sono gli open-data, i “dati aperti” della pubblica amministrazione. Alla base c’è sempre la necessità della disponibilità in formato elettronico dei dati che possono diventare “aperti”, nel senso che è quindi possibile renderli disponibili a tutti (o meglio a “chiunque” come definito nella normativa) per essere liberamente consultati, acquisiti e riutilizzati.

Per gli open-data, si fa riferimento alle “Linee Guida Nazionali per la Valorizzazione del Patrimonio Informativo Pubblico”, definite dall’Agenzia per l’Italia digitale, in accordo con quanto previsto dall’articolo 52 del CAD.

Come dichiarato sul sito www.dati.gov.it la logica è quella della valorizzazione del patrimonio informativo prodotto dalla pubblica amministrazione italiana, promuovendo la cultura della trasparenza e dell’accountability (termini che ritornano sempre più spesso) e valorizzando le pratiche di riuso dei dati governativi aperti affinché diventino infrastruttura immateriale su cui chiunque possa sviluppare servizi innovativi.
 

Trasparenza, partecipazione e controllo
 

Il tema della trasparenza e delle pubblicazioni sui siti istituzionali, inizialmente inquadrato nel Capo V “Dati delle pubbliche amministrazioni e servizi in rete” del Codice, per la sua centralità nell’azione amministrativa, ha richiesto l’adozione di una specifica norma, il Decreto legislativo 14 marzo 2013 “Riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni“ che ne ha definito le regole e i contenuti e, contestualmente, modificato ed abrogato gli articoli del Codice che trattavano la materia. L’ultimo aggiornamento di questa norma è recente, con il Decreto legislativo 25 maggio 2016, n. 97 recante "Revisione e semplificazione delle disposizioni in materia di prevenzione della corruzione, pubblicità e trasparenza, correttivo della legge 6 novembre 2012, n. 190 e del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33 …” nell’ambito della riforma della pubblica amministrazione. Proprio questo decreto ha ampliato il concetto di accesso agli atti, ai dati e ai documenti della pubblica amministrazione, introducendo anche il cosiddetto accesso civico generalizzato, normalmente identificato con l’acronimo FOIA (dall’inglese “Freedom of Information Act”).
 

Accesso civico
Oltre agli obblighi di pubblicazione di documenti, informazioni e dati definiti nell’Allegato A, il D.lgs 33/2013 introduce l’accesso civico, in aggiunta (ma non in alternativa e con differenti finalità) a quanto previsto per l’accesso ai documenti amministrativi previsto dalla legge 241 del 1990. Infatti il comma 1 dell’art. 2 che stabilisce “la libertà di accesso di chiunque ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni” quale diritto esercitabile “tramite l'accesso civico e tramite la pubblicazione di documenti, informazioni e dati concernenti l'organizzazione e l'attività delle pubbliche amministrazioni e le modalità per la loro realizzazione”.

Nella sua prima emanazione, il decreto circoscriveva l’efficacia dell’accesso civico proprio a quei contenuti che devono essere obbligatoriamente pubblicati sui siti delle pubbliche amministrazioni e che il cittadino può richiedere se non li trova (art. 5 comma 1).

Nell’attuale versione l’accesso civico è stato ampliato, diventando anche “generalizzato” (art. 5 comma 2), stabilendo cioè che “chiunque ha diritto di accedere ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione”, con lo scopo di “favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull'utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico”. Sottolineando poi, al comma 3, che “L'esercizio del diritto di cui ai commi 1 e 2 non è sottoposto ad alcuna limitazione quanto alla legittimazione soggettiva del richiedente …” (legittimazione richiesta per l’accesso disciplinato dalla Legge 241/1990).

Tutto ciò in applicazione di quanto previsto dal comma 1 dell’art. 3 (Pubblicità e diritto alla conoscibilità) “Tutti i documenti, le informazioni e i dati oggetto di accesso civico, ivi compresi quelli oggetto di pubblicazione obbligatoria ai sensi della normativa vigente sono pubblici e chiunque ha diritto di conoscerli, di fruirne gratuitamente, e di utilizzarli e riutilizzarli …” e per l’attuazione di quanto affermato dal “principio generale della trasparenza” (art. 1, comma 1) “… intesa come accessibilità totale dei dati e documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, allo scopo di tutelare i diritti dei cittadini, promuovere la partecipazione degli interessati all'attività amministrativa e favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull'utilizzo delle risorse pubbliche”.

Naturalmente, per l’accesso civico generalizzato ci sono limitazioni ed esclusioni espressamente previste dall’art. 5-bis per tutelare interessi pubblici e privati, specificando però che “L'accesso civico di cui all'articolo 5, comma 2, è rifiutato se il diniego è necessario per evitare un pregiudizio concreto alla tutela di uno degli interessi …”. Il pregiudizio deve quindi essere “concreto” e non supposto, ipotetico o meramente teorico. Infatti, deve essere concretamente verificato nel caso specifico e l’eventuale diniego all’accesso motivato a conclusione del procedimento con provvedimento espresso, anche nel rispetto delle controparti interessate che devono essere individuate e coinvolte nel procedimento. Controparti che hanno facoltà di opposizione oltre che di riesame e di ricorso (questo vale anche per il richiedente) nel caso di decisione avversa.
 

Trasparenza “digitale”
Essere “trasparenti” nel mondo cartaceo è certo possibile, ma molto difficile e sicuramente più oneroso in termini di aggravio dell’operatività degli uffici.

Il percorso verso la trasparenza della pubblica amministrazione passa inevitabilmente per la completa digitalizzazione dei documenti, dei dati e dei processi, in modo che sia il sistema informativo a fornire tutti gli strumenti perché la trasparente e possa essere concretamente attuata, superando barriere strumentali, tempi di intermediazione e discrezionalità decisionali ne limitano sicuramente l’efficacia, se non addirittura ne alterano la natura stessa.

A conclusione di questa riflessione, non dimentichiamo che l’argomento trasparenza nella pubblica amministrazione era stato specificamente richiamato nella Legge 6 novembre 2012, n. 190 “Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell'illegalità nella pubblica amministrazione” assieme alle disposizioni sulla pubblicazione delle informazioni ed il monitoraggio dei procedimenti.  Anche in questo caso, per la sua attuazione non si può prescindere dall’adozione di adeguati strumenti e sistemi informatici e telematici per la gestione dei processi gestionali oltre che per la presentazione di istanze, segnalazioni comunicazioni e la partecipazione al procedimento amministrativo.

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