Gli argomenti affrontati e disciplinati in senso generale dal Codice, oltre che complessi, sono fra loro fortemente correlati. Questo primo articolo affronta il tema “Cittadinanza e Amministrazione Digitale”;  nei prossimi approfondiremo alcuni aspetti relativi alla dematerializzazione dei procedimenti (e dei fascicoli) e dei servizi in rete della pubblica amministrazione locale.
 

di Maurizio Piazza, esperto ReteComuni, ANCI Lombardia
 

Con l’entrata in vigore il 14 settembre del D.lgs 179 del 26 agosto 2016 (G.U. Serie Generale n. 214 del 13 settembre 2016) che ha modificato il Codice dell’Amministrazione Digitale (di seguito Codice) si parla di CAD 3.0, dopo la prima versione del 2005 e quella del “nuovo CAD” del 2010. Tale decreto era previsto dall’art. 1 della legge delega per la riforma della P.A. (legge 7 agosto 2015 n. 124). L’articolo in questione, fin dalla sua rubrica “Carta della cittadinanza digitale”, si poneva obiettivi importanti di adeguamento del Codice alle strategie nazionali e agli obiettivi dell’Agenda digitale oltre che prevedere la necessaria armonizzazione con le parti del Regolamento comunitario eIDAS entrate in vigore l’1 luglio 2016.

Quali sono quindi le novità del CAD 3.0? E quali quelle con maggior impatto per le Amministrazioni Locali?
Il nuovo testo del Codice è complesso e alla lettura può risultare poco organico e a volte frammentario, poiché gli interventi di modifica hanno dovuto tener conto dell’intreccio normativo che si riferisce a questa norma primaria e, quindi, non è stato possibile riorganizzarlo come forse era necessario. L’analisi richiede qualche riflessione in più e maggior spazio per affrontare i temi e le questioni; abbiamo pensato perciò a una serie di articoli che sviluppino tali riflessioni e affrontino gli argomenti con una visione di sistema e di organizzazione dell’operatività amministrativa, prima ancora che di assolvimento agli obblighi normativi.
Per sviluppare adeguatamente gli argomenti e i contenuti del Codice oggi in vigore, dobbiamo adottare una lettura “non lineare” del testo, per dare corpo ai temi trattati, ai sistemi previsti e all’impatto sull’organizzazione e sull’operatività dell’azione amministrativa.
 

Diritti e doveri per la cittadinanza digitale
 

Le pubbliche amministrazioni nell'organizzare autonomamente la propria attività utilizzano le tecnologie dell'informazione e della comunicazione (ICT) per la realizzazione degli obiettivi di efficienza, efficacia, economicità, imparzialità, trasparenza, semplificazione e partecipazione nel rispetto dei principi di uguaglianza e di non discriminazione, nonché per l'effettivo riconoscimento dei diritti dei cittadini e delle imprese.(1). Ciò comporta una riorganizzazione strutturale e gestionale delle pubbliche amministrazioni, volta al perseguimento degli obiettivi sopra elencati, anche attraverso il migliore e più esteso utilizzo delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione nell'ambito di una coordinata strategia che garantisca il coerente sviluppo del processo di digitalizzazione.(2).

Quali sono i diritti dei cittadini e delle imprese di cui si parla?

Nel Codice ne sono previsti diversi, ma quello che, in un certo senso, li riassume tutti è indiscutibilmente il diritto per chiunque ad utilizzare tali tecnologie ICT (intese come le soluzioni e gli strumenti previsti dal Codice) nei rapporti con la pubblica amministrazione anche ai fini della partecipazione al procedimento amministrativo (3) Quindi un diritto di “cittadinanza digitale” che “chiunque”(4) deve poter esercitare nei confronti della pubblica amministrazione.
Di fronte a un “diritto” (di cittadini e imprese) non si può non riconoscere un “dovere” (delle pubbliche amministrazioni).
 

Gli strumenti della cittadinanza digitale
 

Per prima cosa cerchiamo di capire che tipo di “cittadino digitale” avremo di fronte e quali strumenti e soluzioni prevede il Codice in tal senso. In pratica un cittadino dispone di tre “strumenti” e una “soluzione” che consentono altrettante possibilità:

1. una firma digitale (5), o meglio differenti tipologie di firme elettroniche previste dal Codice (e definite dal regolamento comunitario eIDAS che prevede anche i sigilli elettronici), per sottoscrivere i documenti elettronici/informatici da presentare alla pubblica amministrazione (6) (ma utilizzabili pienamente anche nei rapporti fra privati che lo consentono);
2. un domicilio digitale (7), analogo al “domicilio fisico” e inserito nell’Anagrafe della Popolazione Residente (ANPR), anche per le persone fisiche (professionisti e imprese ne sono già provvisti e ciò comporta precisi obblighi verso di loro (8)) per comunicare telematicamente con la pubblica amministrazione e attraverso cui ricevere comunicazioni e notifiche in via esclusiva (salvo le esclusioni previste);
3. un’identità digitale (9) che consenta, attraverso il Sistema Pubblico di Identità Digitale (SPID) in aggiunta ai certificati già disponibili tramite Carta Nazionale dei Servizi (CNS) e Carta di Identità Elettronica (CIE), di utilizzare i servizi in rete erogati dalla P.A. senza doversi recare fisicamente negli uffici o presso gli sportelli;
4. una soluzione per i pagamenti elettronici (10) (la piattaforma PagoPA prevista dal Codice e messa disposizione da AgID tramite il Sistema Pubblico di Connettività) che consenta di eseguire tutti i pagamenti dovuti alla pubblica amministrazione (con esclusione di quelli che già si effettuano tramite F24) compresi i micro-pagamenti.

Ci troviamo di fronte, dunque, a un cittadino che dispone (o disporrà) di tutti gli strumenti necessari per interagire telematicamente e informaticamente con la pubblica amministrazione, attraverso i canali di comunicazione già oggi disponibili (internet, per tutti i dispositivi connessi, e rete dati per smartphone e tablet).
Se poi allarghiamo il campo a professionisti e imprese, bisogna tener conto almeno dei principali sistemi già in essere: FatturaPA, per la fatturazione elettronica verso la pubblica amministrazione, e ImpresaInUnGiorno, per i flussi telematici dello Sportello Unico Attività Produttive.
 

L’impatto per le pubbliche amministrazioni locali
 

L’impiego delle firme elettroniche, e in particolare della firma digitale, è già oggi una realtà, più o meno diffusa secondo i casi, ma già conosciuta e affrontata perfino nelle realtà più piccole. Un tema molto dibattuto e discusso, anche per alcuni aspetti problematici di armonizzazione con la normativa europea, in seminari, convegni e articoli (11) anche per alcuni aspetti problematici di armonizzazione con la normativa europea. L’impiego esteso e pervasivo delle firme elettroniche e digitali richiede una rivalutazione della centralità e la conseguente riorganizzazione del protocollo informatico e del sistema di gestione informatica e di conservazione a norma dei documenti, dei fascicoli, dei registri, degli albi, dei repertori e così via. Un tema, a dir poco, ricorrente in questi ultimi quindici anni, ma che non ha certo esaurito l’impatto organizzativo per le amministrazioni.

L’attuazione dell’identità digitale, in particolare con la disponibilità del Sistema Pubblico di Identità Digitale (SPID), si pone innanzitutto come una semplificazione tecnologica che avrà importanti effetti sistemici. Uno strumento, confidenzialmente chiamato “PIN unico”, che a regime (primi mesi del 2018) innanzitutto sostituirà quella proliferazione di “nome utente/password” rilasciate e gestite dalle singole amministrazioni per l’accesso ai propri servizi in rete. Un sistema (SPID) che prevede tre livelli di sicurezza negli accessi e che amplia e rafforza (anche se nelle intenzioni iniziali del legislatore era “sostituisce”) gli strumenti elettronici di identificazione e accesso già in uso (i certificati di presenti su CNS e CIE) che rimarranno validi ed operativi).

Di SPID e più in generale dell’identità digitale ne parleremo più approfonditamente in un prossimo articolo sul tema dei servizi in rete delle pubbliche amministrazioni.

Dei pagamenti elettronici, di cui abbiamo già trattato in un precedente articolo (12) nella medesima rubrica (ndr: Comuni digitali), si può dire che si sta lavorando per l’avvio del sistema (dal prossimo anno) e la sua graduale attuazione che comporta l’attivazione, via via più ampia, dei pagamenti disponibili.
L’identità digitale SPID e il sistema dei pagamenti elettronici pag@PA sono due dei pilastri fondanti del percorso definito da AgID “Verso Italia Login” per la costruzione della Casa del cittadino (digitale).
 

L’impatto del domicilio digitale
 

Dedichiamo una particolare riflessione all’impatto del domicilio digitale, specialmente quello delle persone fisiche, che pone alcune questioni su come organizzarsi considerando che ci si troverà a operare in un mondo articolato per competenze, strumenti e facoltà che nelle modalità di interazione dei nostri interlocutori, almeno fino alla completa attuazione dell’ANPR (o di quella “Anagrafe Unica Digitale”, altro pilastro di “Italia Login”).
Il Codice da tempo prevede tale possibilità, anche se poco praticata e spesso sottovalutata, e bisogna innanzitutto riconoscerne l’importanza per comprendere a pieno l’impatto e l’impegno richiesto. Il tema è trattato specificatamente nell’art. 3-bis “Domicilio digitale delle persone fisiche” che lo istituisce, ne regola l’impiego e prevede le modalità di attuazione anche con passaggi significativamente operativi.

Dovendo sintetizzare si potrebbe così riassumere: le pubbliche amministrazioni formano gli originali dei propri documenti con mezzi informatici, così come previsto dall’art. 40 e nel rispetto del principio espresso dal comma 1 dell’art. 23-ter, li sottoscrivono informaticamente/elettronicamente, secondo le modalità previste dal relativo procedimento oltre che per la gestione e la conservazione degli stessi, e al momento della loro trasmissione decideranno la forma necessaria in base del destinatario (altre pubbliche amministrazioni, gestori di pubblici servizi, società a capitale pubblico; professionisti, imprese o società private; cittadini dotati o non dotati di domicilio digitale).
Diciamo che, per dare un quadro generale di riferimento, le forme che prenderà il documento amministrativo per la trasmissione al destinatario finale saranno sostanzialmente tre:

1. informatico, così come definito dall’art. 23-ter, sottoscritto con firma digitale o firma elettronica qualificata e trasmesso telematicamente (normalmente via PEC);
2. cartaceo, nel caso tipico dei cittadini che non hanno un proprio domicilio digitale, da inviare tramite posta ordinaria o raccomandata quale copia analogica dell’originale informatico “sottoscritto con firma digitale o firma elettronica qualificata o avanzata” (13), con l’indicazione che la firma autografa è sostituita a mezzo stampa “secondo le disposizioni di cui all'articolo 3 del decreto legislativo 12 dicembre 1993, n. 39”(14). Il documento dovrà inoltre contenere una dicitura che specifichi che “il documento informatico, da cui la copia è tratta, è stato predisposto e conservato presso l'amministrazione” (15). In base alla destinazione d’uso, può essere prevista l’apposizione a stampa di un contrassegno (16) (correntemente detto “timbro digitale”) che consenta di risalire all’originale informatico o di verificarne la corrispondenza;
3. elettronico (per esempio, in formato PDF/A), in analogia e per estensione del punto precedente, ma in questo caso da trasmettere telematicamente, che possa essere utilizzato in tale forma (elettronica) o riprodotto su carta dal destinatario, secondo l’uso e le finalità.

A complemento va sottolineata una interessante novità introdotta del CAD 3.0 in merito alla conservazione dei documenti amministrativi informatici prodotti in originale dalle pubbliche amministrazioni o ricevuti dalle stesse (17). L’Art. 43 al comma 1-bis, infatti, recita: “Se il documento informatico è conservato per legge da uno dei soggetti di cui all'articolo 2, comma 2,(18) cessa l'obbligo di conservazione a carico dei cittadini e delle imprese che possono in ogni momento richiedere accesso al documento stesso”.
Quindi, anche in relazione al comma 1 dell’art. 9 delle Regole tecniche per il documento informatico (19), a oggi nulla osta ad adottare pienamente la formazione degli originali informatici per atti, dati e documenti, oltre operare in conformità a quel principio di “innanzitutto digitale (digital first)” previsto dai criteri direttivi dalla Carta della cittadinanza digitale (20).
In chiusura va sottolineato che oggi si parla di “transizione alla modalità operativa digitale” e non solo di innovazione digitale. Con questo si vuol intendere che tutto ciò che serve per portare pienamente a compimento tale passaggio è già disponibile o lo sarà a breve termine (2017/2018).
 

Come organizzarsi per la transizione al digitale?
 

Il Codice è chiaro e diretto: le pubbliche amministrazioni si organizzano adeguatamente, utilizzando le tecnologie dell'informazione e della comunicazione nei rapporti interni e in quelli con altre amministrazioni oltre che, naturalmente, con i privati (21).

È tuttavia doveroso sottolineare che la disponibilità di strumenti e soluzioni tecnologiche non è di per sé sufficiente. Infatti il Codice prescrive da tempo che le pubbliche amministrazioni provvedano a razionalizzare e semplificare i procedimenti amministrativi, le attività gestionali, i documenti, la modulistica, le modalità di accesso e di presentazione delle istanze da parte dei cittadini e delle imprese (22)
A tal fine, le pubbliche amministrazioni affidano a “un unico ufficio dirigenziale generale” (23) la transizione alla modalità operativa digitale e i conseguenti processi di riorganizzazione. Il responsabile dell'ufficio dovrà essere dotato di adeguate competenze tecnologiche, di informatica giuridica e manageriali (che richiedono un’adeguata formazione) e risponde, con riferimento ai compiti relativi alla transizione alla modalità digitale direttamente all'organo di vertice politico (o amministrativo nei casi di assenza dell’organo politico).

Questa, assieme all’istituzione del “difensore civico digitale” prevista dal comma 1-quater del medesimo art. 17, è una delle novità molto discusse del CAD 3.0, con un impatto da valutare attentamente soprattutto nelle piccole realtà e nelle gestioni associate.
 

Il Codice e le regole tecniche
 

Come previsto dalla Carta per la cittadinanza digitale, il Codice è stato modificato “in modo che contenga esclusivamente principi di carattere generale”. Infatti, il testo attuale prevede, ancor più che nelle precedenti versioni, il rimando alle regole tecniche previste dall’art. 71. Nel nuovo testo ci sono infatti 69 riferimenti e richiami a tali regole e ben 50 articoli, sugli 85 vigenti, contengono rimandi diretti all’art. 71. 

Bisogna però ricordare che, per diposizione del comma 1 dell’art. 61 del D.lgs 179/2016 che ha modificato il Codice, è previsto che entro quattro mesi dalla data di entrata in vigore del decreto (14 settembre 2016) siano “aggiornate e coordinate” le regole tecniche. A tal fine, il medesimo articolo sospende il termine per l’adeguamento dei sistemi di gestione informatica dei documenti, previsto per il 12 agosto scorso (24). Attenzione, nella norma la sospensione è riferita alla scadenza per l’adeguamento dei sistemi, non all’efficacia delle regole tecniche in vigore che, come dispone l’articolo, “restano efficaci fino all'adozione del decreto” che le modificherà.
 

Note e riferimenti

1.  Art. 12, comma 1

2.  Art. 15, comma 1

3.  Art. 3, comma 1

4.  Da intendersi secondo quanto previsto dal D.lgs 26 agosto 2016, n. 179  Art. 61, comma 2, lettera d) la parola «cittadino», ovunque ricorra, si intende come «persona fisica» e le espressioni «chiunque» e «cittadini e imprese», ovunque ricorrano, si intendono come «soggetti giuridici».

5.  Art. 24

6.  Art. 65

7.  Art. 3-bis

8.  Art. 5-bis

9.  Art. 64

10.  Art. 5

11.  Da segnalare un articolo di particolare interesse “Tutto sulla firma digitale: sei risposte ai vostri dubbi” scritto da Marco Ceccolini

12. Vedi articolo nella rubrica Comuni digitali “Pagamenti elettronici e PagoPA: a che punto siamo?” 

13.  Art. 23

14.  Art. 3-bis, comma 2

15.  Art. 3-bis, comma 4-ter

16.  Art. 23, comma 2-bis

17.  Art. 9 del DPCM 13 novembre 2014 “Regole tecniche in materia di formazione, trasmissione, copia, duplicazione, riproduzione e validazione temporale dei documenti informatici ...”

18.  Comma 2 dell’Art. 43, così come modificato dal D.lgs 179/2016: “Le disposizioni del presente Codice si applicano alle pubbliche amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, nel rispetto del riparto di competenza di cui all'articolo 117 della Costituzione, nonché alle società a controllo pubblico, come definite nel decreto legislativo adottato in attuazione dell'articolo 18 della legge n. 124 del 2015, escluse le società quotate come definite dallo stesso decreto legislativo adottato in attuazione dell'articolo 18 della legge n. 124 del 2015.”

19.  DPCM 13 novembre 2014

20.  Art. 1 della Legge 7 agosto 2015, n. 124

21.  Art. 12, comma 2

22.  Art, 15, comma 2

23.  Art. 17

24.  Vedi articolo nella rubrica Comuni digitali “Un agosto di "scadenze digitali" per la Pubblica Amministrazione”