di Maurizio Piazza - Esperto ReteComuni, ANCI Lombardia
In questo agosto 2016, si sovrappongono due scadenze nel percorso di digitalizzazione della PA che avranno un impatto significativo sull’operatività amministrativa delle pubbliche amministrazioni locali e nelle interazioni con cittadini e imprese. Sono adempimenti dettati da norme e regolamenti, per cui sarà inevitabile citarli ove necessario. I riferimenti normativi sono allo stato vigente dei testi.
La prima scadenza: attuazione del piano di “informatizzazione delle procedure per la presentazione delle istanze”
Il primo adempimento riguarda l’attuazione di quanto previsto dal “piano di informatizzazione per la presentazione delle istanze”, che ogni amministrazione avrebbe dovuto predisporre ed inviare ad AgID entro il 18 febbraio 2015 per poi attuarlo nei successivi 18 mesi (quindi entro agosto 2016).
La predisposizione di tale piano era stata normata dalla Legge 11 agosto 2014, n 114 che ha convertito con modificazioni il Decreto Legge 24 giugno 2014, n. 90. Il comma 3 bis dell’art. 24 (Agenda della semplificazione amministrativa e moduli standard) recita testualmente: “Entro centottanta giorni dalla data [18 agosto 2014] di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, le amministrazioni […] approvano un piano di informatizzazione delle procedure per la presentazione di istanze, dichiarazioni e segnalazioni che permetta la compilazione on line con procedure guidate accessibili tramite autenticazione con il Sistema pubblico per la gestione dell’identità digitale di cittadini e imprese. Le procedure devono permettere il completamento della procedura, il tracciamento dell’istanza con individuazione del responsabile del procedimento e, ove applicabile, l’indicazione dei termini entro i quali il richiedente ha diritto ad ottenere una risposta. Il piano deve prevedere una completa informatizzazione”.
Il piano è stato predisposto dalle singole amministrazioni, anche se in molti casi per mero adempimento formale, per cui ciascun Ente è in grado di valutarne l’effettiva attuabilità. La presentazione telematica ed informatica delle istanze, e più in generale la disponibilità dei servizi in rete, è un argomento che richiede una trattazione più approfondita che affronteremo in un prossimo articolo.
La seconda scadenza: entrano in vigore le “Regole tecniche per i documenti informatici”
La data è il 12 agosto 2016. La voce e la “preoccupazione” che circola fra i funzionari e gli amministratori pubblici si può così sintetizzare (estremizzando un po’): “gli atti e i provvedimenti prodotti su carta, non avranno più valore?”. Proviamo a fare un po’ di chiarezza, partendo dalla fine.
Responsabile di questa giustificata apprensione è il comma 2 dell’art. 9 del DPCM 13 novembre 2014 “Regole tecniche in materia di formazione, trasmissione, copia, duplicazione, riproduzione e validazione temporale dei documenti informatici …» (pubblicato sulla GU Serie Generale n.8 del 12-1-2015) che recita: “Le pubbliche amministrazioni, ai sensi dell’art. 40, comma 1, del Codice, formano gli originali dei propri documenti attraverso gli strumenti informatici riportati nel manuale di gestione ovvero acquisendo le istanze, le dichiarazioni e le comunicazioni di cui agli articoli 5-bis [Comunicazioni tra imprese e amministrazioni pubbliche], 40-bis [Protocollo informatico] e 65 [Istanze e dichiarazioni presentate alle pubbliche amministrazioni per via telematica] del Codice”.
Quindi la “chiave” è l’art. 40 (Formazione di documenti informatici), comma 1, del Codice dell’amministrazione digitale. Eccolo: “Le pubbliche amministrazioni formano gli originali dei propri documenti con mezzi informatici secondo le disposizioni di cui al presente codice e le regole tecniche di cui all'articolo 71”.
Un fulmine a ciel sereno? Certamente no, quest’articolo è in vigore, nella sua formulazione attuale, dal 25 gennaio 2011, così come gli altri articoli richiamati dalle citate regole tecniche.
Prendere atto della situazione
Ma, a guardar bene, dobbiamo preoccuparci davvero? Per rispondere, poniamoci qualche domanda e analizziamo la situazione generale.
C’è ancora qualcuno che “forma” i propri atti e documenti amministrativi con strumenti diversi da quelli informatici? Oppure che gestisce il bilancio con la calcolatrice o l’anagrafe coi cartellini cartacei? Oppure ancora, gestisce a mano elenchi, tabulati o registri?
La risposta dovrebbe essere: normalmente no! O meglio, a mano probabilmente no, ma utilizzando strumenti e sistemi informatici non sempre appropriati, qualche volta sì.
Quanto ai dati ed ai documenti ricevuti dalle amministrazioni: quelli “comunicati” dalle imprese, “trasmessi” da altre pubbliche amministrazioni o “acquisiti” attraverso le istanze e le dichiarazioni presentate telematicamente, essendo regolati da norme ormai in vigore da anni ed ampiamente integrati nell’operatività amministrativa, saranno nella maggior parte dei casi conformi a quanto richiesto dalle regole tecniche. Quindi, dov’è il problema?
Riconoscere il problema
In effetti qualche problema c’è, primariamente di ordine culturale ed organizzativo. Se leggiamo attentamente il comma 1 dell’articolo 23-ter (Documenti amministrativi informatici) del sempre sottovalutato Codice dell'amministrazione digitale “Gli atti formati dalle pubbliche amministrazioni con strumenti informatici, nonché i dati e i documenti informatici detenuti dalle stesse, costituiscono informazione primaria ed originale da cui è possibile effettuare, su diversi o identici tipi di supporto, duplicazioni e copie per gli usi consentiti dalla legge” ce ne rendiamo subito conto.
Quante amministrazioni hanno operato in questi anni per la sua attuazione? Ricordiamo che questo principio è in vigore, anche se con una applicazione circoscritta ad atti, dati e documenti formati dalle pubbliche amministrazioni, fin dal DPR 445/2000, quindi da marzo 2001.
Ad esemplificazione si può portare un fattore evidente riferito all’uso amministrativo ed al valore, non solo probatorio, della carta: ancora oggi, nella stragrande maggioranza dei casi, il fascicolo che si forma integralmente, e a cui viene dato maggior “credito”, è quello cartaceo (il “diverso tipo di supporto” dell’articolo 23ter sopra citato). Cosa richiedeva quindi la sua applicazione sotto il profilo organizzativo ed operativo considerando che la tecnologia non solo era disponibile, ma già in uso presso la maggior parte della amministrazioni pubbliche?
Affrontare il problema
Affrontare il problema richiede innanzitutto una riflessione sulla formazione e gestione informatica di atti, dati e documenti. Preso atto che già oggi si opera secondo questa modalità, e riconosciuto però che spesso manca una visione organica, si procede con l’individuazione e l’adozione di un nuovo e più adeguato modello organizzativo ed operativo. Bisogna sviluppare la consapevolezza che dati e documenti informatici “sono” gli originali e non lo diventano stampandoli sulla carta.
Nello specifico dei documenti, devono essere formati secondo le modalità previste dal “Manuale di gestione del protocollo informatico” e predisposti, nella loro versione finale, in uno dei formati conformi alla conservazione a lungo termine (PDF/A, xml, txt, tiff, ecc.) e previsti anche dal “Manuale di gestione del sistema di conservazione” (ove presente).
Sulla base del tipo di atto/documento e della sua destinazione (interna e/o esterna) si procede alla sua sottoscrizione (digitale o elettronica ove prevista), registrazione (comma 5, art. 53 del DPR 28 dicembre 2000, n. 445) e fascicolazione (comma 2, art 41 del D. Leg. 7 marzo 2005, n.82). Se il documento dovrà essere spedito è richiesta la protocollazione (comma1, art. 53 del DPR 28 dicembre 2000, n. 445) e “solo” nel caso che il destinatario sia un cittadino sprovvisto di domicilio digitale, si provvede alla stampa per l’invio cartaceo.
Per quanto riguarda la sottoscrizione, è da sottolineare che in molti casi è sufficiente l’indicazione a stampa del nome del responsabile, così come previsto dall’art. 3, comma 2 del D. Leg. 12 febbraio 1993, n. 39. Una sua applicazione pratica si ritrova chiaramente descritta nell’art. 3bis del CAD (Domicilio digitale del cittadino) ai commi 4bis, 4ter, 4quater.
Sotto il profilo documentale è quindi necessario dotarsi, ove non lo si sia già fatto, di un adeguato “sistema di gestione informatica dei documenti” (art. 52 del DPR 28 dicembre 2000, n. 445), di cui il protocollo informatico è la componente per la tenuta del registro, la classificazione e l’assegnazione dei documenti. Un sistema che deve essere efficiente e sicuro, pienamente operativo (che comprenda le funzionalità per la fascicolazione e la gestione dei flussi documentali, almeno nelle sue funzionalità di base), integrato con sistemi di posta elettronica (in particolare le caselle PEC) ed interoperabile, come da anni richiedono le norme e i regolamenti vigenti.
Per concludere
Questo è il quadro, almeno in riferimento al tema oggetto di questo articolo. Gli adempimenti di cui abbiamo parlato non sono altro che la logica conseguenza del percorso, di digitalizzazione dell’amministrazione pubblica, iniziato ormai da lungo tempo e che vede nelle scadenze di agosto 2016 un passaggio cruciale che darà un nuovo impulso all’intero sistema.
Se diamo uno sguardo a cosa è successo in questi anni ci rendiamo conto che, il protocollo informatico ha avuto un impulso attuativo quando si è trattato di rendere operativi gli SUAP telematici e gestire informaticamente le comunicazioni di Posta Elettronica Certificata. Così come la fatturazione elettronica ha dato impulso al tema della conservazione dei documenti informatici. La corretta organizzazione e tenuta dell’archivio informatico locale, oltre che indispensabile, è funzionale alla predisposizione dei pacchetti di versamento per l’invio in conservazione, secondo gli standard definiti e regolamentati.
E, per ricollegarci alla prima scadenza, diventa sempre di più evidente l’importanza della gestione informatica dei procedimenti sia sotto il profilo dei flussi documentali, sia nella visione qualitativa più ampia che parte dalla formazione/acquisizione dei dati e dei documenti all’interno dei processi amministrativi e gestionali.
Oggi è necessario un diverso inquadramento del sistema informativo locale che molte amministrazioni hanno sottovalutato (anche in termini di investimenti) o relegato ad un ruolo sostanzialmente strumentale, anziché infrastrutturale per l’intero Ente come è richiesto dal processo di digitalizzazione. E’ banale dirlo, ma l’amministrazione digitale si può attuare solo con la disponibilità di dati e documenti elettronici, fra loro correttamente correlati, e di un sistema applicativo adeguato allo scopo e conforme alle norme.
L’inversione dei fattori, con il passaggio dalla centralità amministrativa di atti e documenti cartacei che diventa oggi “primarietà” di atti, dati e documenti informatici originali, comporta la formazione elettronica dei fascicoli (in vece dei faldoni cartacei) ed una gestione sempre più informatizzata dei procedimenti, cominciando almeno dalla sua fase di interazione con l’esterno: interscambio fra pubbliche amministrazioni, presentazione di istanze e dichiarazioni, comunicazioni con le imprese e, con l’attuazione del domicilio digitale, anche con i “normali” cittadini che, non bisogna dimenticarlo, oggi sono da considerarsi a tutti gli effetti “cittadini digitali”.
