SEZIONE: SICUREZZA E LEGALITA'
Comuni

La nuova legge regionale di Protezione Civile

7 Luglio 2022
 

*Articolo di Domenico De Vita, Fabrizio Bertelli, Unità organizzativa Protezione Civile - Regione 
** L'articolo è stato pubblicato nell'ambito del Piano di formazione triennio 2022-2024 della Scuola Superiore di Protezione Civile.


L’art. 117 comma 3 della Costituzione prevede che l’ambito della Protezione Civile costituisca materia di legislazione concorrente, ovvero materia di intervento regionale, nel rispetto dei principi generali fissati dal legislatore nazionale.
La potestà legislativa concorrente costituisce espressione del principio generale di sussidiarietà verticale, che si esplica nell’ambito della distribuzione di competenze amministrative tra i diversi livelli di governo territoriali (livello sovranazionale: Unione Europea-Stati membri; livello nazionale: Stato-Regioni; livello subnazionale: Stato-Regioni-Autonomie Locali) ed esprime la modalità d’intervento – di  carattere c.d. sussidiario – degli Enti territoriali di livello territoriale superiore rispetto a quelli di livello territoriale inferiore, consistente nell’intervento dei primi solo se l’esercizio delle funzioni, da parte dell’organismo più vicino al territorio, sia inadeguato per il raggiungimento degli obiettivi prefissati.

Regione Lombardia ha emanato, nel corso dell’ultimo trentennio, tre leggi regionali in materia di Protezione Civile.
La prima legge regionale lombarda in materia di Protezione Civile (L.R. 12 maggio 1990, n. 54, “Organizzazione ed interventi di competenza regionale in materia di Protezione Civile”, modificata con L.R. 23 luglio 1996 n. 16, L.R. 5 agosto 1996, n. 18, L.R. 22 gennaio 1999, n. 2 e L.R. 22 gennaio 1999, n. 3) è stata emanata anche per organizzare il sistema a seguito delle calamità naturali occorse in Valtellina. Con la legge regionale n. 54/1990, Regione Lombardia ha così disciplinato, a livello regionale, le attività di Protezione Civile, in epoca antecedente rispetto all’emanazione della relativa normativa nazionale
Con la legge regionale 22 maggio 2004, n.16, da un lato sono stati recepiti il D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dallo Stato alle Regioni e agli Enti locali) e la riforma del titolo V della Costituzione (L. cost. 18 ottobre 2001, n. 3), dall’altro si è inteso unificare, in un unico testo legislativo, le diverse disposizioni regionali in materia secondo un criterio di omogeneità, sistematicità e semplificazione della disciplina.
A seguito delle modifiche intervenute, nel frattempo, nell’ordinamento giuridico italiano sul tema strategico della Protezione Civile, nonché del ripetersi di eventi di carattere emergenziale nel territorio lombardo, Regione Lombardia ha adottato la recente legge regionale del 29 dicembre 2021, n. 27 “Disposizioni regionali in materia di Protezione Civile”, entrata in vigore il 15 gennaio 2022. 
La legge regionale n. 27/2021 ha inteso sia disciplinare, nel dettaglio, il sistema regionale lombardo di Protezione Civile, sia recepire la riforma nazionale in materia, operata con il D. Lgs. 2 gennaio 2018, n.1 - “Codice della Protezione Civile”.
L’elaborazione della Proposta di legge è stata intrapresa nel 2019, a seguito di esame delle disposizioni del Codice della Protezione Civile e di disamina anche dei contenuti di analoghi atti normativi adottati da altre Regioni.

Sono stati, quindi, evidenziati i “nodi” che avrebbero costituito l’ossatura portante della nuova legge regionale, ovvero:
• conferma e rafforzamento delle competenze regionali 
• valorizzazione del ruolo delle Province
• definizione degli ambiti ottimali di organizzazione a livello territoriale
• Autorità di Protezione Civile, ruolo dei Comuni
• ridefinizione dell'attività di pianificazione in materia di Protezione Civile
• valorizzazione e riforma del Sistema di volontariato regionale
• ridefinizione delle strutture operative regionali di Protezione Civile
• ridefinizione della disciplina regionale dello stato di crisi
• inclusione della materia e delle attività di spegnimento di incendi boschivi
• formazione e diffusione della cultura di Protezione Civile.

Nell’elaborazione del testo legislativo è stata adottata una tecnica redazionale volta a soddisfare l’esigenza di ottenere un corpo normativo quanto più snello possibile per agevolarne la fruizione, operando gli opportuni rinvii al Codice nazionale, senza riprodurne i contenuti, ponendo una disciplina completa ma di principio; ciò al fine di demandare ad ulteriori atti attuativi la regolamentazione puntuale degli aspetti di maggior dettaglio e di carattere tecnico.
Contestualmente, si è optato per arricchire l’impianto normativo, mutuato dal Codice nazionale, con norme ulteriori di dettaglio e di valorizzazione delle specificità del Sistema lombardo di Protezione Civile, con il formale riconoscimento di buone prassi e di conoscenze specifiche.
Nel 2020 sono stati avviati i tavoli di ascolto con i rappresentanti dei principali Enti e delle strutture del Sistema regionale di Protezione Civile, ovvero Comuni, Province e loro forme associative, Organizzazioni di Volontariato, Comunità montane, Parchi, Comunità scientifica, Ufficio Scolastico regionale per la Lombardia, Corpo nazionale dei Vigili del fuoco, Ordini professionali, ecc., per la redazione di un primo progetto di legge (PDL n. 188).
Il PDL n. 188 è stato approvato dalla Giunta regionale con DGR XI/5069 del 26 luglio 2021 per il conseguente iter consiliare.

Il PDL è stato approvato dal Consiglio regionale, all’unanimità, con deliberazione n. XI/2343 del 17 dicembre 2021.
Il testo di legge veniva successivamente promulgato in data 29 dicembre 2021 e pubblicato nel BURL supplemento n. 52 del 31 dicembre 2021, con entrata in vigore in data 15.01.2022. La legge regionale n. 27/2021 è suddivisa in 7 Capi, rispettivamente dedicati a: 
1. Disposizioni generali
2. Organizzazione del Sistema regionale della Protezione Civile
3. Previsione e prevenzione dei rischi e pianificazione di Protezione Civile
4. Gestione delle emergenze regionali
5. Partecipazione dei cittadini, volontariato organizzato di Protezione Civile e formazione
6. Segni distintivi, onorificenze e giornata della Protezione Civile
7. Norme finali

Nel Capo I della legge regionale n. 27/ 2021 sono state recepite le previsioni del Codice nazionale, declinando le finalità e il contenuto dell’articolato di legge regionale, nonché le categorizzazioni degli eventi emergenziali e dei rischi di Protezione Civile.
Nel disciplinare la ripartizione fra i vari livelli di governo delle competenze nell’esercizio di funzioni amministrative in materia di Protezione Civile, ivi compresi i compiti operativi e le attività gestionali a tali funzioni riconducibili, è stata inserita, quale elemento di novità rispetto al Codice, la previsione che l’azione di Protezione Civile deve ripartirsi secondo i medesimi criteri, anche in vista di una situazione di crisi o di un evento emergenziale prevedibili ma non ancora realizzatisi.
Nello stesso Capo si declinano le specificità del sistema lombardo di Protezione Civile, con conferma e valorizzazione dell’articolazione del Sistema regionale, comprensiva delle Province, già prevista dalla precedente normativa regionale. 

Il Capo II della legge regionale disciplina:
- l’organizzazione del Sistema regionale della Protezione Civile
- il consolidamento delle funzioni e dei compiti di Regione Lombardia previsti dal Codice dettagliati, da un lato, al fine di organizzare adeguate linee di finanziamento collegate con il bilancio, dall’altro lato al fine di individuare le specificità del Sistema lombardo di Protezione Civile e i suoi principali attori  (Province, Città Metropolitana di Milano e Comuni).
Per quanto attiene alle funzioni, ai compiti operativi e alle attività gestionali dei Comuni singoli o associati, in conformità ai contenuti del Codice di Protezione Civile, questi sono declinati secondo le specificità del Sistema lombardo secondo i seguenti criteri:
- valorizzazione del ruolo e delle competenze dei Comuni nelle attività di Protezione Civile, con possibilità di esercizio delle funzioni in forma associata e con previsione di obbligatoria adozione, a livello singolo o associato, di una struttura organizzativa idonea a garantire l’effettività dello svolgimento delle funzioni comunali in materia di Protezione Civile e dotata di professionalità qualificate e specificamente formate e aggiornate;
- potenziamento del ruolo dei Comuni nelle attività di supporto degli altri Enti locali nell’esercizio delle rispettive funzioni e nella gestione degli eventi emergenziali, anche al fine di assicurare la continuità amministrativa;
- possibilità per i Comuni, nell’esercizio delle funzioni di loro competenza, di avvalersi del supporto di altri soggetti, ivi compresa le associazioni rappresentanti dei Comuni della Lombardia, anche al fine di assicurare la continuità amministrativa;
- riconoscimento ai Comuni della potestà di procedere a periodiche verifiche volte a realizzare il coordinamento e la coerenza dei piani e programmi di gestione, la tutela e il risanamento del territorio, nonché gli ulteriori strumenti di pianificazione strategica territoriale di competenza, con gli scenari di rischio e le strategie operative definite nella pianificazione civile;
- formalizzazione dell’attivazione negli Enti locali, quale supporto nell’attività di pianificazione, di apposito sistema informativo di Regione Lombardia da utilizzarsi obbligatoriamente per la redazione e la trasmissione dei piani medesimi, così da consentire una più agevole fruizione delle indicazioni e degli indirizzi uniformi.

Sono state, inoltre, disciplinate le Strutture regionali di Protezione Civile, attraverso la definizione delle caratteristiche operative che, dalla vigenza della L.R. n.16/2004 ad oggi, sono state istituite e realizzate per erogare servizi di Protezione Civile in carico a Regione Lombardia ovvero: 
• Sala operativa e Unità di Crisi regionale
• Centro funzionale decentrato di Regione Lombardia
• Colonna Mobile regionale
• Centri polifunzionali di emergenza.
Viene definita l’organizzazione dell’Unità di Crisi e le sue funzioni, nonché la rilevanza del Volontariato come risorsa fondante per la Colonna Mobile regionale, con dettaglio dei Centri Polifunzionali di emergenza.
Un’altra novità legislativa riguarda il ruolo degli Uffici Territoriali Regionali, di particolare rilievo il supporto degli stessi al Sistema regionale di Protezione Civile, nel presidio territoriale di Regione Lombardia, con compiti di interlocuzione, a livello locale, con le principali istituzioni come Prefetture, Province e Comuni, nonché con l’esercizio delle funzioni di Autorità idraulica per i corsi d’acqua del reticolo idrico principale di competenza regionale. 

La legge regionale dedica, inoltre, ampio spazio ai seguenti strumenti di pianificazione:
1. Pianificazione regionale
2. Piano regionale in materia di antincendio boschivo
3. Piani di Protezione Civile delle Province, della Città Metropolitana e dei Comuni.
• Per la prima volta viene disciplinato in maniera analitica il Piano regionale di Protezione Civile e la sua composizione, prevedendo che lo stesso si componga di una parte generale, relativa a un’analisi multirischio e alle scelte strategiche di indirizzo regionali in materia di Protezione Civile, di approvazione consiliare (su proposta di Giunta), nonché di una parte settoriale articolata in singoli piani di settore, ciascuno approvato dalla Giunta;
• Piano regionale in materia di antincendio boschivo, con la scelta di inserire per la prima volta in legge regionale lo specifico rischio di incendio boschivo, formalizza il relativo piano regionale di prevenzione;
• Piani di Protezione Civile delle Province, della Città Metropolitana e dei Comuni, con previsioni innovative in attuazione del Codice di Protezione Civile.

Un’ulteriore novità attiene, rispettivamente, ai seguenti ambiti:
1. la Direzione e il coordinamento delle attività
2. i Coordinatori Territoriali delle Operazioni
3. lo Stato di mobilitazione regionale
4. lo Stato di emergenza regionale.

Il primo degli ambiti indicati è finalizzato a definire, con chiarezza espositiva, a quali autorità di governo dei vari livelli territoriali competano la direzione strategica e il coordinamento delle risorse da impiegare al verificarsi di un’emergenza di Protezione Civile, in ragione del livello di impatto dell’emergenza medesima (comunale, sovracomunale o di area vasta, regionale).
La disciplina dei Coordinatori territoriali delle operazioni e dello Stato di emergenza regionale individua, rispettivamente, le attività di coordinamento operativo delle risorse del volontariato organizzato regionale nonché la formalizzazione della procedura di mobilitazione regionale e la rimodulazione della procedura di dichiarazione dello stato di emergenza regionale, dettagliando altresì i compiti del Presidente della Giunta regionale nel suo ruolo di Autorità di Protezione Civile in detti casi.
Una particolare sezione della L.r. n. 27/2021 riguarda, in modo dettagliato e con approccio pratico-operativo, il Volontariato di Protezione Civile e la formazione e la diffusione della cultura di Protezione Civile.
Di particolare interesse è quanto previsto in tema di “Partecipazione dei cittadini e volontariato organizzato di Protezione Civile”, con le varie forme di partecipazione del Volontariato alle attività di Protezione Civile e con il formale riconoscimento e valorizzazione del Sistema di volontariato organizzato della Lombardia, che comprende attualmente 550 gruppi comunali e 342 Associazioni di volontariato di Protezione Civile, con oltre 25.000 volontari, iscritti nell’Albo territoriale di Regione Lombardia.
La normativa in oggetto, infatti, in conformità alla disciplina codicistica, prevede la sostituzione dell’attuale Albo territoriale regionale con l’Elenco territoriale del volontariato di Protezione Civile della Lombardia (costituente componente dell’elenco nazionale del volontariato di Protezione Civile, disciplinato dal Codice), demandando, altresì, all’adozione di un regolamento regionale la definizione e il riconoscimento di particolari specializzazioni del volontariato organizzato di Protezione Civile.

Viene altresì proposta una linea di finanziamento dedicata, proprio in ragione dell’apporto fondamentale del volontariato alle attività di Protezione Civile.
Degna di nota, nell’ambito della struttura del Sistema regionale di Protezione Civile, la disciplina di:
- Comitati di coordinamento del volontariato di Protezione Civile, che rappresentano tutto il volontariato organizzato di Protezione Civile della Lombardia, con compiti di coordinamento, di supporto tecnico operativo agli enti di area vasta e alle altre componenti del sistema regionale di Protezione Civile e di struttura di riferimento per le attività formative, addestrative e operative del volontariato organizzato;
- Comitato regionale del volontariato di Protezione Civile, costituito dall’Assessore regionale competente per la Protezione Civile, su delega del Presidente della Giunta, la normativa specifica la composizione, la durata e le competenze.
Viene potenziato l’ambito di intervento riguardante la formazione e la diffusione della cultura di Protezione Civile, con:
- il rafforzamento dell’impegno di Regione Lombardia nel campo della formazione e della diffusione della cultura di Protezione Civile;
- la valorizzazione della Scuola Superiore della Protezione Civile, disciplinandone compiti e attività;
- la promozione e l’organizzazione di percorsi formativi per la preparazione, l’aggiornamento, l’addestramento, la formazione specialistica degli operatori di Protezione Civile, introducendo l’obbligo della formazione specialistica per i dipendenti degli Enti locali;
- la redazione di un programma triennale per la formazione e la diffusione della cultura di Protezione Civile.
Nell’ambito delle politiche regionali di formazione in materia di Protezione Civile, merita un’attenzione particolare il coinvolgimento della fascia giovane della popolazione mediante la promozione di Accordi e progetti con l’Ufficio scolastico regionale per la Lombardia, che prevedano la costituzione di reti tra le istituzioni scolastiche e i diversi soggetti operanti nel mondo della Protezione Civile.
Ulteriori disposizioni, entrambe innovative, disciplinano, anche mediante rinvio ad apposito regolamento regionale, le caratteristiche delle divise, del logo e dei segni distintivi degli operatori di Protezione Civile, anche al fine di rendere più immediato il riconoscimento degli stessi nel corso delle attività emergenziali, nonché la Giornata della Protezione Civile regionale.
Infine, nella sezione conclusiva della legge regionale, sono previste:
1. norme finanziarie
2. norme abrogate
3. norme transitorie e finali
4. clausola valutativa
5. norma di controllo e monitoraggio

Di particolare interesse l’inserimento della Clausola valutativa, che assume particolare importanza in quanto finalizzata a garantire un’adeguata e omogenea risposta di Protezione Civile da parte degli Enti locali, e in particolare dalle Province lombarde alle quali, stante la specificità del Sistema lombardo, si è scelto di conferire e confermare articolate deleghe di funzioni in materia di Protezione Civile previste dal Codice di Protezione Civile.
Tale clausola prevede che la Giunta regionale presenti al Consiglio una relazione sull’attuazione della legge, con particolare riferimento ai controlli e al monitoraggio effettuati, nel rispetto della piena autonomia gestionale e operativa degli enti preposti.

In esito ai controlli e al monitoraggio effettuati:
- il Presidente della Giunta regionale potrà proporre eventuali disposizioni integrative e correttive al nuovo testo di legge, presentando motivata relazione al Consiglio regionale;
- la Giunta regionale potrà proporre variazioni nell’ammontare dei trasferimenti di risorse, e riconoscere premialità aggiuntive agli Enti più virtuosi.

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