Anci Lombardia, con la Provincia di Monza e della Brianza, partecipa al progetto “LegalitàComune - migliorare i controlli per l’integrità pubblica. Rafforzamento e Adeguamento dei Controlli Interni: azioni e strumenti per sviluppare sistemi di controllo integrati e sostenibili”, che offre attività gratuite a Comuni ed enti pubblici lombardi per rafforzare competenze, trasparenza e controllo nella gestione degli appalti, ed è finanziato da Regione Lombardia nell’ambito del PR FESR 2021–2027.
Per approfondire uno dei temi affrontati dal progetto abbiamo incontrato Massimo Frontoni, avvocato amministrativista, esperto nel settore dei contratti pubblici e relatore nell’ambito delle attività formative del presente progetto, nel corso delle quali ha approfondito gli aspetti giuridici e operativi connessi alla progettazione e all’esecuzione dei contratti pubblici, al quale abbiamo posto alcune domande.

La progettazione è spesso vista come una fase tecnica preliminare. Perché, invece, è uno dei momenti decisivi per la qualità, la sostenibilità e l’integrità dell’appalto?
La progettazione, nel sistema del d.lgs. n. 36/2023, non si configura come una fase meramente tecnica o preliminare, ma come il momento in cui l’amministrazione definisce in concreto come l’interesse pubblico, già emerso in sede di programmazione, debba essere attuato mediante l’appalto.
Il nuovo Codice disciplina la progettazione come esito di un percorso logico che prende avvio ben prima della redazione degli elaborati progettuali. Con il quadro esigenziale, di cui all’Allegato I.7, l’amministrazione individua il bisogno pubblico, gli obiettivi dell’intervento e le esigenze qualitative e quantitative della collettività.
Una progettazione incompleta o incoerente si traduce fisiologicamente in varianti, ritardi, contenziosi ed extracosti, che portano alle ben note “incompiute”.

Nel nuovo Codice, il Progetto di Fattibilità Tecnica ed Economica (PFTE) e il progetto esecutivo ridisegnano la progettazione dei lavori pubblici. Quali attenzioni devono avere le amministrazioni per evitare errori che poi si scaricano sulla gara o sull’esecuzione?
La semplificazione dei livelli di progettazione operata dal D.lgs. n. 36/2023 comporta una maggiore responsabilizzazione delle amministrazioni, chiamate a predisporre elaborati progettuali più completi, coerenti e verificabili già nelle prime fasi dell’intervento. 
Il PFTE individua l’opzione più idonea rispetto ai fabbisogni della collettività, verificandone la sostenibilità tecnica ed economica, il rispetto dei vincoli e la coerenza con il quadro esigenziale e il DIP (Documento di indirizzo della progettazione). Le amministrazioni devono prestare particolare attenzione alla completezza delle indagini e degli studi preliminari, alla corretta stima dei costi e alla coerenza tra risorse disponibili e soluzione individuata, al fine di evitare che scelte non sufficientemente approfondite si riflettano negativamente sulla gara o sull’esecuzione.
Il progetto esecutivo, invece, rappresenta il livello di massima definizione tecnica: esso deve garantire la piena cantierabilità dell’opera, determinando in modo puntuale lavorazioni, tempi e costi. 
In tale assetto assume rilievo decisivo l’effettuazione di adeguate prove e sondaggi nella fase di PFTE (Progetto di Fattibilità Tecnica ed Economica) al fine di prevenire quelle circostanze “impreviste ed imprevedibili” che danno luogo a successive perizie di variante e maggiori tempi e costi.

Nei servizi di ingegneria e architettura, il tema dell’equo compenso ha modificato il modo di costruire gli affidamenti? Quali sono gli effetti pratici per le stazioni appaltanti?
L’introduzione della disciplina dell’equo compenso nei servizi di ingegneria e architettura ha inciso in modo significativo sul modo in cui le stazioni appaltanti costruiscono gli affidamenti, attenuando il tradizionale primato della competizione esclusivamente economica e imponendo una maggiore attenzione alla congruità del corrispettivo rispetto alla qualità e complessità della prestazione. 
Nel nuovo Codice dei contratti pubblici tale principio trova espressione, da un lato, nell’art. 8, comma 2, che esclude, salvo casi eccezionali adeguatamente motivati, la gratuità delle prestazioni d’opera intellettuale rese in favore delle amministrazioni e impone comunque il rispetto dell’equo compenso; dall’altro, nell’art. 41, che, al comma 15, rinvia all’Allegato I.13 per la determinazione dei corrispettivi dei servizi di ingegneria e architettura sulla base delle tabelle ministeriali, e, al comma 15‑bis,  introduce un modello in cui una quota significativa del compenso è sottratta al ribasso, mentre la parte residua può essere oggetto di competizione economica entro limiti prestabiliti.
Per le stazioni appaltanti ciò si traduce, in concreto, in una maggiore responsabilità nella determinazione del corrispettivo a base di gara, che deve essere coerente con i parametri ministeriali e correttamente articolato tra quota non ribassabile e quota ribassabile.

I controlli sulla progettazione possono essere letti anche come strumenti di prevenzione dei rischi: varianti improprie, contenziosi, extracosti, scarsa qualità dell’esecuzione. Quali sono i punti più sensibili?
L’art. 42 del D.Lgs. n. 36/2023 attribuisce alla verifica della progettazione una funzione sostanziale di controllo della qualità progettuale, imponendo alla stazione appaltante di accertare la rispondenza del progetto alle esigenze espresse nel Documento di indirizzo della progettazione e la conformità alla normativa vigente. La verifica non opera soltanto al termine della progettazione, ma accompagna lo sviluppo del progetto in ciascuno dei suoi livelli, assumendo così una funzione preventiva rispetto a varianti, contenziosi, ritardi ed extracosti.
I profili maggiormente sensibili riguardano, innanzitutto, come sopra anticipato, la completezza delle indagini preliminari e la corretta conoscenza dello stato dei luoghi. Molte criticità esecutive derivano infatti da rilievi incompleti, insufficiente valutazione delle interferenze, carente analisi dei vincoli ambientali, archeologici o urbanistici e, più in generale, da una progettazione sviluppata su dati non adeguatamente verificati. In tali casi, le problematiche emergono nella fase esecutiva, compromettendo tempi, costi e continuità dell’intervento.
Particolarmente significativa è poi l’attenzione riservata all’appalto integrato: la verifica riguarda sia il PFTE posto a base di gara sia il progetto esecutivo redatto dall’aggiudicatario prima dell’avvio dei lavori, rafforzando il controllo preventivo sulla qualità progettuale e sulla reale eseguibilità dell’intervento.

Dalla progettazione all’esecuzione, quali strumenti — BIM (Building Information Modeling), piattaforme digitali, controlli, Collegio Consuntivo Tecnico (CCT) — possono aiutare le amministrazioni a presidiare meglio tempi, costi, qualità e correttezza dell’appalto?
In primo luogo, il BIM (Building Information Modeling), ai sensi dell’art. 43, consente una gestione informativa digitale dell’opera, migliorando la qualità del progetto, l’interoperabilità dei dati e la capacità di controllo su interferenze, tempi e costi. Ne deriva una maggiore affidabilità della progettazione e una riduzione del rischio di varianti in fase esecutiva.
In secondo luogo, le piattaforme digitali di approvvigionamento rafforzano la tracciabilità e la standardizzazione delle procedure, assicurando trasparenza, controllo dei flussi informativi e tempestiva rilevazione di eventuali criticità procedurali.
Accanto a tali strumenti, i controlli e le verifiche sulla progettazione (artt. 41 e 42) assumono una funzione centrale di presidio ex ante. 
In questo quadro, il ruolo maggiormente innovativo è svolto dal CCT (Collegio Consuntivo Tecnico), disciplinato dagli artt. 215 e ss. del Codice. Si tratta di un organismo collegiale terzo, con funzioni tendenzialmente decisorie con valore di lodo, ovvero consultive o conciliative per la prevenzione e rapida composizione delle controversie nella fase di esecuzione.
In definitiva, BIM, piattaforme digitali, controlli progettuali e CCT non operano come strumenti isolati, ma come componenti di un unico sistema di governance dell’appalto: gli strumenti digitali e i controlli ex ante presidiano qualità, tempi e costi nella fase di progettazione e gara; il CCT presidia la fase esecutiva, assicurando una gestione preventiva e compositiva delle criticità, in coerenza con il principio del risultato e con l’esigenza di tutela effettiva dell’interesse pubblico. 

(Articolo di Andrea Ferrarini)